2月21日，最高人民检察院、中国证监会联合举行“依法从严打击证券违法犯罪 促进资本市场健康稳定发展”新闻发布会。证监会副主席李明在会上发布了证监会第一批行政执法指导性案例值得信任的配资，4宗案例涵盖财务造假、欺诈发行、内幕交易、操纵市场等主要违法类型。
同时，最高检也在会上发布了第55披指导性案例，包括“甲皮业有限公司、周某某等欺诈发行债券、马某出具证明文件重大失实案”等四件案例。从此次最高检、证监会发布的指导性案例来看，有一半涉及财务造假、欺诈发行等信披违规。
据了解，最高检发布的指导案例聚焦证券案件办理中的突出问题，明确法律适用、指控证明规则，细化规范分层分类处理规则等。证监会首次发布行政执法指导案例，则主要体现“长牙带刺”、有棱有角的从严基调，精准追责、“过罚相当”的法治理念以及严而有效、以案促治的执法导向。
财务造假案件同比增长17%
“从近年行政处罚案例看，上市公司财务造假系统性、隐蔽性、复杂性特征越发突出。” 证监会行政处罚委员会办公室主任何艳春表示，当前资本市场财务造假存在如上特征。
具体来看，一是“假账做全套”，识别难度持续加大；二是利用隐秘关联方、“壳公司”、第三方构建无经济实质的交易，以合法形式掩盖非法目的，隐蔽性不断增强；三是大股东、实控人“驱动型”造假频发，有近15%的财务造假同时伴生资金占用、违规担保等问题，公司治理和内控体系约束不足；四是为满足融资条件、维持上市地位或者避免大股东股权质押“爆仓”实施的财务造假有所抬头，二级市场向一级市场的风险外溢时有发生。
针对上述情况，证监会近年来以“零容忍”态度处理了一批典型案件，不断强化对欺诈发行、财务造假违规减持、操纵市场等投资者最关切、最痛恨、“最不能忍”的违法行为的打击惩治。
据李明介绍，证监会去年办理各类案件739件，作出处罚决定592份，罚没款153亿元，超过上一年两倍，对恒大地产财务造假案罚款超40亿元，会同财政部对恒大地产案审计机构开出4.41亿元的同类案件“史上最大”罚单。其中，2024年查处包括财务造假在内的信息披露违法案件135件，同比增长17%，居各类案件数量之首；处罚操纵市场案42件，案均罚没款约1.2亿元，居各类案件罚没金额之首。
何艳春表示，在财务造假处罚力度方面，2024年对61起财务造假案件作出行政处罚，同比增长17%；案均处罚金额1,577万元，同比增长12%；对7起案件按照法定高限处以罚款，同比增长75%；对69名“董监高”人员实施市场禁入，同比增长9.5%。在财务造假责任追究方面，有35起案件在处罚上市公司及其责任人员的同时，还追究大股东、实控人等“首恶”组织指使责任，同比增长近60%；对39家中介机构作出行政处罚，对5家中介机构暂停业务，不断压实保荐人、会计师事务所等机构的“看门人”责任。
另据最高人民检察院副检察长葛晓燕在会上介绍，2022年至2024年，全国检察机关共起诉欺诈发行证券，违规披露、不披露重要信息，背信损害上市公司利益等财务造假犯罪案件69件185人，最高检挂牌督办31件重大案件，已有27件提起公诉。对组织、指挥造假的大股东、实控人、董监高，积极参与造假的公司企业人员以及配合的中介组织人员、第三方人员依法进行全链条追责。
精准追责、以案促治
从此次最高检、证监会发布的指导性案例来看，有一半涉及财务造假、欺诈发行等信披违规。据了解，证监会首次发布行政指导案例，主要体现“长牙带刺”、有棱有角的从严基调，精准追责、“过罚相当”的法治理念以及严而有效、以案促治的执法导向。
比如，证监会发布的指导性案例1号某公司、刘某某等信息披露违法案，财务造假违法行为的发生，涉及多个环节“失守”，相关人员有的属“主犯”，决策、指挥、组织、实施财务造假，有的属“明知”而放任不管，有的属“疏忽”而怠于履责，主观恶性与客观行为均有所差异。
对此，证监会按照相关人员履职情况与信息披露违法之间的关联程度，以及参与、实施违法行为的深度，将发挥主要作用的大股东、实控人、董事长、总经理、财务总监、董事会秘书等“关键少数”认定为直接负责的主管人员，将虽未直接参与造假但怠于履责的“董监高”人员认定为其他直接责任人员，分别给予相应处罚，既严惩“首恶”，又划出责任梯度，体现“过罚相当”的基本原则。
最高检发布的第55披指导性案例涵盖资本市场重点领域、高发犯罪，聚焦证券案件办理中的突出问题，明确法律适用、指控证明规则，细化规范分层分类处理规则等。
比如，针对上市公司财务造假手段隐蔽、真实财务数据无法获取等问题，检例第220号案例明确在无法获取原始生产经营数据的情况下，可以通过依法对行政执法证据进行审查与运用，利用科学方法还原真实生产经营场景。
同时，强调对违规主体全链条追责。检例第220号案例对实施财务造假犯罪的上市公司董事长、高级管理人员、部门负责人均依法全链条追责，形成有力震慑。进一步明确根据其在犯罪中的地位、作用等依法分类处理的具体规则。对配合财务造假、怠于履职的中介组织人员依法追责。检例第219号案例明确追诉涉案中介组织人员，应当根据主客观相一致原则，依法认定欺诈发行证券罪共同犯罪、提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪。
针对财务造假等违法违规行为，下一步，证监会将通过非现场监管、现场检查、舆情监测、投诉举报处理等多渠道识别造假线索，特别是完善线索举报奖励制度，切实发挥内部“吹哨人”的作用，紧盯财务洗澡、业绩变脸、异常换所等可疑迹象，提升违法违规发现能力，优化调查流程，提高处罚效率，持续巩固并不断强化“严”的氛围。同时，将推动进一步加强民事赔偿和刑事打击，强化立体追责。
此外，李明还表示，监管执法要坚定站稳投资者立场。我国股市中小投资者占比高达96%，风险承受能力薄弱，自力救济能力相对不足，是案件中“看不见的当事人”。对于执法个案中的证据采信、法律适用、法益平衡等具体问题，证监会在依法行政前提下，更多站在保护投资者的角度，既做好“技术判断”，更做好“价值判断”。
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周斌
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